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确立污染者付费制度,避免环保“公地悲剧”
时间:2018-07-03 15:24:19 来源:盘和林经济观察
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  7月2日,国家发展改革委员会公布关于创新和促进完善绿色发展价格机制的意见,提出要健全固体废物处理收费机制,在2020年底前,全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度,同时尝试探索建立农村垃圾处理收费制度。

  污染处理、环保行业是比较特殊的一个行业。因为他们都属于公共事业领域,而公共事业领域最大的特点就是具有巨大的正外部性。

  环保行业处理污染物时,所需要耗费的技术成本和人力成本是巨大的,对基础设施也提出了一定的要求,但是处理污染物所带来的收益远远低于处理的成本,而其差额中很大一部分在于对社会、环境产生了很大的正外部性,例如污染物处理能够清洁空气,减少河流,土地的污染,保护当地生态等等,有利于群众以及其他动植物的生活,然而,这些一切,群众在享用的同时都不需付费。

  正是由于正外部性的存在,使得环保行业这部分收益难以获得,导致企业入不敷出,难以持续经营。而与环保行业带来正外部性相反的是,产生废气污染物的个人和企业对社会造成了巨大的负外部性。大量的生活垃圾的产生,对环境和生态都造成了严重的影响,但他们,却并没有为其付出代价。

  由于外部性的存在,使得环保行业的支出难以覆盖成本,而产生污染物的个体和企业并不需要对其行为负责,这种“搭便车”现象影响了市场价格机制的正常运行,造成了市场失灵,更为严重的有可能会造成“公地悲剧”。

  对于由于外部性所造成的市场失灵,着名经济学家科斯提出了开创性的解决方法,那就是明确界定产权和责任。我们需要让所有产生废弃污染物的个体和企业,为他们的行为负责,为他们所产生污染物的处理付出一定的成本,从而减少污染物排放,例如采用更环保的技术等。

  这就是我们所说的污染者付费制度,这已经成为全球环境保护及治理的通行原则,我们可以用这笔污染者付费来弥补给产生正外部性的环保企业,增加他们的收入,缓解收不抵支的现象,激励他们更好地提供公共物品。

  更为现实的考量是,采取污染者付费制度能够推动当前环保PPP项目的发展。PPP全称为政府与社会合作,是公共领域的一种新的项目合作方式。由于公共领域的外部性属性,会造成市场失灵,不利于资源有效配置,所以我们需要引入收费机制来弥补外部性。而在PPP三种投资回报模式中的使用者付费模式,与我们所说的污染者付费有着异曲同工之妙。

  在财政部政府和社会资本合作中心的PPP项目数据库中,笔者查询到,生态建设和环境保护行业项目有640个,其中使用者付费和可行性缺口补贴占据了绝大多数,而使用者付费在整体回报金额上的比例也远远高于可行性缺口补贴。污染者付费制度的实行,能够减少推行PPP模式的制度障碍,有利于环保PPP模式的发展,会吸引更多的民营企业投入到环保事业中来,提高公共产品和服务的质量和效率。

  因此,窃以为,在全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度,同时尝试探索建立农村垃圾处理收费制度,有助于改善环境保护领域的“公地悲剧”,同时还有助于培育公民环保意识,这也是当前环境保护的主流价值要义所在。

  值得一提的是,污染者付费制度的制定也应注重精细化。例如付费额度的确定,公共产品和服务价格的制定不仅仅是由相关部门决定的,应当充分考虑当地群众、企业、环保部门的需求和现实情况,在均衡各方意见达成一致之后,才能确定下来,切莫成为向群众伸手要钱的幌子,否则可能会适得其反。(作者系中国财政科学研究院应用经济学博士后)

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